Elementos centrales de una política de empleo decente en Paraguay por Albert Berry

Martes, 04 de Marzo 2008 - ARTÍCULOS

Elementos centrales de una política de empleo decente en Paraguay

Resumen periodístico del capítulo publicado en el libro Estado, Economía y Sociedad
(2005). Editado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP).

El estancamiento económico de Paraguay de los últimos diez años se ha agudizado aún más a partir de 1999, con un aumento insignificante del PIB y una caída de más del 5% del PIB percápita. Las causas de este comportamiento débil de la economía han sido varias; entre ellas, factores exógenos como los problemas recientes de las dos economías vecinas (Brasil y Argentina) con las cuales Paraguay tiene sus enlaces más fuertes de comercio; la sequía prolongada y severa del año 1990-91 y la infestación simultánea del picudo que, junto con una baja del precio internacional del algodón, produjeron una caída grande de los ingresos de los pequeños y medianos productores de ese cultivo; y la pérdida de los ingresos del comercio de triangulación que se llevaba a cabo antes de la creación del MERCOSUR.

Entre los factores internos que han contribuido a este estancamiento figuran una asignación
ineficiente de la inversión (a juzgar por la alta relación inversión/PIB), un nivel alto de
corrupción en los sectores público y privado, una tasa de crecimiento demográfico alta, y la
falta de una estrategia bien pensada para generar el dinamismo económico.

A diferencia de otros países de la región, Paraguay no tiene la opción de aprovechar
nuevamente las mismas fuentes de crecimiento exitosas del pasado. Según estudios
realizados sobre esta temática, las tasas relativamente altas de crecimiento económico de las
décadas sesenta y setenta fueron impulsadas principalmente por el crecimiento de la
producción y exportación de productos agropecuarios como resultado del aumento de la
extensión de las tierras explotadas (expansión de la frontera agrícola) y por la construcción de
la represa de Itaipú y también, pero en menor medida, de la de Yacyretá.

¿Estas fuentes de crecimiento ya no están disponibles?, caso de las represas, o ¿ya no son
tan fáciles de aprovechar? caso de la frontera agrícola, que se “cerró” hace un par de décadas,
en el sentido de que la mayor parte de la tierra ya ha sido apropiada en forma privada. En el
presente, el país sufre las consecuencias de haber podido crecer en una época pasada sin
preocuparse de formular una estrategia de crecimiento; ahora, más que nunca, es urgente que
identifique e implemente una estrategia coherente de desarrollo económico.

El estancamiento económico de los últimos años ha ocasionado una escasa generación de
empleo decente, con el correspondiente aumento del desempleo abierto y disfrazado, y una
presión hacia la baja de los salarios de casi todas las categorías de trabajo. El término “empleo
decente” se refiere al empleo cuyo nivel de productividad es lo suficientemente alto como para
generar un buen nivel de ingreso para el trabajador, sin importar si ese trabajador es un
cuentapropista, un patrón, o si trabaja en una relación de dependencia.

El comportamiento insatisfactorio de los mencionados indicadores del mercado de trabajo se
debe no solamente a la falta de crecimiento rápido, sino también a la existencia de un patrón
de crecimiento socialmente ineficiente. El país necesita una estrategia y un patrón de
crecimiento que contribuyan a generar empleo decente en cantidades suficientes para
satisfacer las necesidades de la fuerza de trabajo y reducir así la pobreza.
Desafortunadamente, uno de los sectores que más ha crecido, la soja, es muy débil en cuanto
a la generación de empleo, al punto que cuando sustituye a otros productos en la composición
del producto agropecuario, el efecto neto sobre el empleo es negativo.

EL GRAN DESAFIO

El gran desafío actual del Paraguay yace en la necesidad de generar casi 100 mil nuevos
puestos de trabajo por año. Después de varios años de acumulación de problemas económicos
y sociales, y tomando en cuenta las altas tasas de crecimiento demográfico y de la fuerza de
trabajo, la generación de empleo decente en la cantidad necesaria requerirá la adopción de un
patrón de crecimiento intensivo en el uso de mano de obra y la realización de una tasa de
crecimiento del PIB de por lo menos el 5% anual. Señales y síntomas de los defectos en los
mecanismos de crecimiento Detrás del lento crecimiento económico y el escaso dinamismo en
la creación de empleo decente yacen un conjunto de debilidades, la mayoría de las cuales en
cierta medida ya han sido reconocidas en el país. Cualquier diagnóstico y prescripción de
política tiene que identificar los factores más importantes dentro de este grupo, y también los
que se considera que deben ser tratados con mayor urgencia.

Haciendo hincapié en los mecanismos de desarrollo conviene notar lo siguiente: * Existe un
exceso de mano de obra grande y creciente en el país. Sumando el desempleo abierto, el
subempleo (personas que trabajan pocas horas y desean trabajar más), y los trabajadores
desincentivados (fuera de la fuerza de trabajo por haber perdido la esperanza de conseguir
empleo), este exceso puede alcanzar hasta la tercera parte de la fuerza de trabajo. Por una
parte, este grupo concentra la pobreza y desesperación del país; por otra parte, representa un
recurso cuya productividad potencial está siendo desperdiciada en la actualidad.
* La tasa de inversión, aunque menor que en períodos anteriores, todavía se compara
favorablemente con la de los otros países de la región. Sin embargo, llama la atención la baja
productividad de esta inversión, especialmente durante los últimos años de estancamiento
económico. Es evidente, entonces, que se debe mejorar la eficiencia de la inversión.

Por el lado de la inversión pública (y del gasto público en general), la eficiencia ha sido muy
afectada por el alto nivel tradicional de corrupción y el bajo nivel de eficiencia de la mayoría de
las instituciones estatales. Por el lado de la inversión privada es menos clara la explicación del
bajo rendimiento, aunque probablemente se deba a la incertidumbre económica de los últimos
años, y a la existencia de una tendencia a invertir en activos como la construcción, en lugar de
hacerlo en otros activos más productivos.

* Dada la necesidad de aumentar la cantidad y la calidad (rendimiento) de la inversión, resulta
muy irónico que el sistema bancario tenga actualmente mucha liquidez que no se traduce en
préstamos y en las inversiones correspondientes. Estos fondos constituyen otro recurso
subutilizado. * Los principales desafíos para la política fiscal del país incluyen aumentar los
ingresos fiscales, controlar los desperdicios en forma de remuneración a empleados públicos
no productivos, y asignar en forma más eficiente los gastos de inversión (incluyendo los gastos
en la educación). Dos objetivos factibles y necesarios de la política fiscal son, entonces,
producir un superávit corriente disponible para la inversión pública y asignar este recurso en
forma efectiva. Un mejoramiento marcado en esta área debería aumentar la tasa de
crecimiento en por lo menos uno o dos puntos en el curso de unos pocos años.

* El bajo rendimiento de la inversión bruta ocurrido en los últimos años sugiere una serie de
limitaciones y problemas en el área de productividad. Dado el peso dominante de las empresas
y agricultores pequeños, se puede deducir que la productividad ha mostrado poco dinamismo
en estos sectores. No se conocen muy bien los determinantes de la productividad en estos
sectores de la economía paraguaya, ni tampoco los mecanismos utilizados para mejorar su
actuación. Lo que sí es evidente es que el Estado paraguayo gasta muy poco en apoyar esas
mejoras. Es importante identificar canales por los cuales el Estado puede contribuir a un mejor
desarrollo tecnológico de las empresas.

* Otra posible fuente del bajo rendimiento de las inversiones son las limitaciones de los
recursos humanos. A pesar de los avances innegables de los últimos 15 años en esta área,
queda mucho por hacer aún.

¿Qué es lo que hay que cambiar?

Los citados síntomas de la enfermedad que sufre la economía paraguaya se relacionan entre sí
de múltiples formas y la solución requiere de un paquete de políticas bastante diferentes a las
que se han implementado durante el período de estancamiento. Lo básico de este paquete se
puede resumir en dos elementos claves:

1. Una serie de políticas para inducir y promover una utilización alta y eficiente de los recursos
disponibles, mano de obra, tierra, capital, etc. Mientras las políticas macroeconómicas apuntan
a generar una utilización más plena de los recursos, las políticas microeconómicas y
sectoriales están dirigidas a la obtención de una buena asignación de recursos entre los
diferentes usos posibles. En los casos del capital físico y de la mano de obra, la cuestión se
centra más que nada en mejorar el funcionamiento de un mercado, específicamente el
mercado financiero y el mercado de trabajo. En el caso de la inversión en capital humano para
el futuro, se trata aquí de políticas sobre educación y entrenamiento.

En cuanto a la tierra, se tiene que pensar en políticas que permitan el acceso a la tierra de
familias que hoy no tienen suficiente. Dentro de este campo hay políticas cuya función principal
es la de crear un ambiente favorable para las empresas (privadas y públicas).

2. Una serie de políticas que faciliten el crecimiento a través de la creación de competitividades
y capacidades de producción. El propósito de este esfuerzo es identificar y empezar a construir
la futura estructura de ventajas comparativas del país. Aunque algunos elementos de la actual
estructura de ventajas comparativas han servido bien al país y han contribuido a su
crecimiento, esta estructura no serviría, por ejemplo, para permitir que el ingreso per cápita del
país se triplique en el curso de los próximos 30 años, objetivo necesario para eliminar o reducir
significativamente la pobreza en ese lapso. Las exportaciones per cápita tendrían que
aumentar mucho (por ejemplo, cuatro o cinco veces), objetivo no posible de alcanzar
basándose en productos como el ganado y la soja. Se puede concluir sin lugar a dudas de que
esas nuevas ventajas comparativas van a incluir productos y servicios con mayor valor
agregado en comparación con los productos actuales, con mayor insumo de tecnología
moderna (informática, etc.), con mayor insumo de gente calificada, etc.

Una vez identificada una competencia potencial, su desarrollo posterior exitoso requiere de
ciertas inversiones estatales (por ejemplo, en infraestructura física, en las destrezas y
habilidades necesarias, etc.). Una vez que un producto o un sector es identificado como
prioritario y con las inversiones públicas correspondientes ya en camino, el sector privado
(tanto nacional como internacional)encuentra atractivo invertir en ese producto o sector. Este
tipo de planificación acompañado con las inversiones públicas correspondientes da un mensaje
claro al sector privado, logrando así una cooperación (implícita o explicita) muy productiva entre
los sectores público y privado. Este ha sido precisamente el proceso en países como Chile,
Irlanda y Costa Rica, todos países pequeños y con la necesidad de escoger posibles
competencias.

Políticas para aumentar el uso de recursos

Los objetivos de aumentar y mejorar el uso de recursos ya existentes en el país y de mejorar
las capacidades productivas de la economía por un proceso de inversión y mejoramiento
tecnológico, coordinada en forma tal que maximice la inversión, el avance tecnológico y el
rendimiento de la inversión, son básicamente complementarios entre sí. Mientras mejor se
cumple uno, más fácil es cumplir el otro.

Son tres los elementos principales para mejorar el uso de los recursos del país: a) una política
fiscal-monetaria lo suficientemente expansiva para promover el crecimiento económico a corto
y mediano plazo; b) una política de tasa de cambio que mejore la demanda externa para los
exportables del país y que aumente la demanda interna para los importables de producción
nacional; y, c) una política que mejore la utilización de la tierra, induciendo una transformación
hacia usos más intensivos en mano de obra y de mayor productividad.

No obstante, hay límites naturales al crecimiento y la generación de empleo basado en un

“boom” económico ya que eventualmente el proceso se agota cuando la economía alcanza su
“plena capacidad”. Cuando ya casi todos los recursos son utilizados en forma eficiente, el
crecimiento y la generación de empleo tienen que depender de los procesos de mejoramiento
de competencias.

Lo deseable es que, en todo momento, cada uno de los dos elementos contribuya al éxito del
otro, pero también que el aumento en la utilización de los recursos sea un contribuyente
importante al crecimiento económico en el corto plazo cuando el proceso (normalmente más
gradual) de mejoramiento de competencias se encuentra todavía en un periodo de gestación.
Esto no significa negar que haya competencias que podrían llegar a ser rentables de manera
relativamente rápida, pero hay que ser realista y aceptar que en la mayoría de los casos va a
llevar cierto tiempo llegar a este punto de rentabilidad debido a la ausencia en el país por
muchos años del tipo de planificación necesario. En cuanto a los sectores o actividades cuyo
comportamiento se tiene que mejorar, es obvio que la economía no puede crecer de manera
adecuada en el corto o mediano plazo sin la participación y el progreso de la pequeña
agricultura y los MPyMEs no-agrícolas. Esto aparece como un hecho evidente con sólo mirar el
peso actual de estos sectores en el empleo privado.

Las empresas privadas de más de 50 trabajadores empleaban en el año 2003 solamente
84.639 personas, ó 3,6% del total de trabajadores del país y menos del número de personas
que entran anualmente a la fuerza de trabajo. Aumentar la productividad de estas empresas,
aunque deseable, no ayudaría en nada en el corto y mediano plazo a resolver el problema de
falta de empleo que sufre la población paraguaya. La preponderancia de estos dos sectores en
el empleo total paraguayo implica que las nuevas competencias o motores del desarrollo tienen
que encontrarse principalmente en estos sectores y en sectores fuertemente enlazados con
ellos.
Por lo tanto, nuevos productos de la agricultura grande no podrían servir de motores del
desarrollo; aunque en algunos casos podrían contribuir al crecimiento económico, no lo podrían
hacer a la generación de empleo ni al bienestar general del país. El grado preocupante de
deterioro que ha sufrido el mercado de trabajo en los últimos años (especialmente en el
período 1999-2002) es el producto de la combinación de poco crecimiento económico y de un
patrón inferior (antiempleo) de crecimiento, del cual la producción de la soja es el elemento
más evidente e importante de los últimos años.

La producción de soja genera poco empleo y utiliza pocos insumos materiales producidos en el
país, por lo que los eslabones con otros sectores de la economía son débiles. Poder
aprovechar la presencia de productos con tales características constituye un desafío muy
grande para la política económica de cualquier país, aún más para un país con poca
experiencia en el diseño e implementación de políticas apropiadas.
Este es un ejemplo del fenómeno conocido como “la enfermedad holandesa”, término que tiene
sus raíces en el análisis de los problemas que sufrió la economía de Holanda luego del “boom”
de la exportación de gas natural.

Como se sabe en base a las experiencias de varios países, la única manera de aprovechar una
situación como ésta es a través de la canalización de una buena parte de las rentas generadas
por la exportación de los productos que no generan empleo hacia el desarrollo y apoyo de otras
actividades (muchos de ellos productos o servicios transables) que sí generan empleo. Este
mecanismo merece atención prioritaria en Paraguay. Los ingresos de un impuesto sobre la soja
podrían dirigirse al desarrollo de otras competencias.
La experiencia de muchos países indica que, una vez alcanzado, el dinamismo económico, al
igual que el estancamiento, es autosostenible. Dada la situación actual, Paraguay tiene que
encontrar la manera de generar un despegue en el proceso de crecimiento y en el de creación
de empleo decente.

Una vez en marcha, ya surgirán los círculos virtuosos que caracterizan el crecimiento rápido, lo
cual facilitará el proceso de crecimiento a partir de entonces. Planear la transición hacia el
crecimiento alto y sostenido requiere primero identificar los mecanismos capaces de generar el

necesario salto cualitativo inicial y las políticas que luego ayudarán que otros mecanismos
contribuyan al crecimiento posterior.

Para lograr el objetivo de llegar a un nivel de crecimiento elevado y de generar una cantidad
suficiente de empleo decente se necesita entonces una aceleración rápida y saludable (en
cuanto al patrón de creación de empleo) de la economía paraguaya por una parte, y el
sostenimiento de ese crecimiento a través de un tiempo considerable por otra.

A pesar de su gran importancia en el mediano y largo plazo, algunos instrumentos de política
no tienen mucho efecto -o no se pueden implementar- en el corto plazo. Por ejemplo, mejoras
en la calidad de la enseñanza primaria tienen un impacto positivo en la productividad de la
mano de obra con un cierto rezago considerable. Por más importante que sea, una política en
esta área no puede ser la fuente de la aceleración inicial que necesita la economía. Hay que
buscar por otros lados las políticas cuyos beneficios aparecen en un término relativamente
corto. Las posibilidades obvias parecen ser la política macroeconómica, o sea, la política
monetaria/fiscal y el manejo de la tasa de cambio; y, un cambio fuerte del entorno para facilitar
la producción y la inversión privada, a través de una serie de señales que indiquen claramente
las direcciones futuras de la economía. La política monetaria/fiscal de corto plazo debe ser
relativamente expansiva, pero también diseñada de tal forma que contribuya al crecimiento de
largo plazo.

En el momento actual, la política monetaria, como normalmente se entiende ese término,
parece no tener mucha capacidad expansiva por problemas estructurales del sector;
posiblemente el sector de las cooperativas financieras podría actuar de intermediario más
eficiente que los bancos privados. El manejo de la tasa de cambio debe estar dirigido a
aumentar la demanda por productos y servicios transables, es decir, debe establecerse una
tasa de cambio relativamente devaluada. El segundo elemento con capacidad de dinamizar la
economía en el corto plazo se basa en un plan que permita identificar las competencias que se
podrán desarrollar en el país, identificación que requerirá el esfuerzo mutuo y combinado del
sector privado y el Gobierno.

Aunque tomará cierto tiempo desarrollar estas competencias, tan pronto como se identifiquen
las áreas a priorizar, las empresas privadas podrían iniciar sus propios esfuerzos en esas áreas
en vista de la mayor garantía de obtener el apoyo futuro del sector público. Los elementos de
una política con beneficios a mediano plazo incluirían inversiones en la infraestructura, y el
apoyo a varias actividades con posibilidades de crecimiento y de generación de empleo, más
notablemente la pequeña agricultura y los MPyMEs no-agrícolas. Entre los elementos a largo
plazo habría que considerar la acumulación de capital humano y la inversión en formas de
capital con rendimiento alto pero rezagado.
Por Albert Berry, Ph.D. en economía por la Universidad de Princeton, y profesor de
economía y director de investigación sobre América Latina de la Universidad de Toronto.
Tiene numerosos estudios sobre América Latina en revistas especializadas y
publicación de libros sobre mercado laboral y distribución de ingresos y pymes.