Reformando el Estado en Paraguay por Andrew Nickson.

Martes, 04 de Marzo 2008 - ARTÍCULOS

Publicado por el Diario ABC Color, Suplemento Económico Edición del Domingo 30 de
abril 2006

Reformando el Estado en Paraguay 1

Resumen periodístico del capítulo publicado en el libro Estado, Economía y Sociedad
(2005).

Editado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya
(CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC) de
Canadá.

Por Andrew Nickson2

El proceso de reforma del Estado iniciado en los ochenta, en varios países
latinoamericanos, fue alentado por las instituciones financieras internacionales como el
Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario
Internacional. Esta agenda de reforma “conducida externamente”, conocida como el
Consenso de Washington, estuvo, al mismo tiempo, fuertemente influída por el
concepto neoliberal de un Estado minimalista. Aspiraba a compensar el desequilibrio
fiscal causado por un Estado de excesivo bienestar, asociado con una etapa anterior de
industrialización por sustitución de importación, en la cual altas tasas de protección
arancelaria habían reducido seriamente la competitividad global de esos países. Los
componentes principales de esta receta, incluían la reducción del empleo público en el
gobierno central y la privatización de las empresas públicas, permitiendo así la
reducción del déficit fiscal y el pago de las apremiantes obligaciones del servicio de la
deuda pública.

A diferencia de muchos países de la region, Paraguay nunca había experimentado tal
período de industrialización de sustitución de importación con altos niveles de
proteccionismo comercial, y raramente había sufrido de inestabilidad macroeconómica.
Por el contrario, y por más de un siglo, el Paraguay se convertía en una de las economías
más abiertas de la región. En todo ese período, el Estado había funcionado con una
debilidad extrema y los índices de cobertura de los servicios públicos básicos en el país
se mantenían bastante por debajo del promedio latinoamericano. En el momento de
iniciarse el período de transición a la democracia, en 1989, no existía un Estado super
desarrollado, como tampoco el Paraguay enfrentaba una crisis de un Estado de
bienestar. El desafío clave de la reforma del Estado era la modernización de la
administración pública con el fin de expandir la cobertura de los servicios públicos
básicos a una ciudadanía que por décadas se encontraba excluída de estos beneficios
sociales.

1 Publicado en el libro Estado, Economia y Sociedad (2005). Editado por el Centro de Analisis y Difusión
de la Economia Praguaya (CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC)
de Canadá.

2 Profesor del Departamente de Desarrollo Internacional de la Escuela de Politicas Públicas de la
Universidad de Birmingham, Inglaterra, estudioso de la economia Paraguaya y Latinoamericana.
No obstante, después de la caída del régimen de Stroessner en 1989, los organismos
financieros internacionales presionaron para llevar a cabo reformas en el marco del
Consenso de Washington, a pesar de la limitada relevancia de esta receta para el caso del
Paraguay. Dentro de este paquete de reformas neoliberales, un estudio relevante
realizado por el Banco Mundial sobre reforma del Estado otorgaba prioridad a la
reducción del personal público, mediante una combinación de recortes del
funcionariado de la administración central de gobierno y la privatización de empresas
del Estado (Banco Mundial, 1996). El esquema de ‘recorte’ recomendado se basaba, sin
embargo, en un diagnóstico equivocado sobre los principales problemas subyacentes del
Estado paraguayo. El pobre desempeño de este Estado en relación al suministro de
servicos básicos a la población ha tenido que ver más con un ambiente institucional muy
singular en el cual el mismo Estado ha operado por décadas, que con cualquier supuesta
superpoblación pública.

El aspecto más llamativo del Estado paraguayo es que el tamaño del mismo es pequeño.
Así, la proporción de los gastos de la administración central de gobierno en relación al
PIB ha sido mucho menor en el caso paraguayo, en comparación a la mayoría de los
países latinoamericanos, durante el siglo XX. La pequeñez del Estado paraguayo es el
reflejo de una economía caracterizada por una estructura industrial muy débil, por la
dependencia de la producción primaria y por niveles muy bajos de protección
doméstica.

Dada la limitación de fuentes alternativas de acumulación de la riqueza que presentaba
una economía con un bajo nivel de industrialización, ocupar altos cargos políticos se
convirtió en una gran fuente de enriquecimiento personal. Esta lucha por el control de
los recursos del Estado intensificó el predominio de la informalidad, el nepotismo, el
clientelismo, la politización y la corrupción absoluta dentro del sistema de la
administración pública paraguaya, características del ‘Estado predador’ que se
fortalecieron durante la dictadura del Presidente Stroessner. En ese período, la
administración pública se volvió una palanca importante de apoyo al gobernante
Partido Colorado mediante la introducción de la afiliación partidaria compulsiva; y la
afiliación al partido se hizo obligatoria para el acceso al empleo público. En niveles
superiores de la administración pública, se recompensaba a los funcionarios por su
lealtad política con privilegios y padrinazgos que les permitían participar en lucrativas
actividades de extracción de rentas del Estado (rent-seeking). En niveles más bajos, la
administración pública brindaba prebendas a trabajadores fantasmas conocidos como
‘planilleros’, activistas del Partido Colorado.

La combinación de una economía abierta, un Estado extremadamente débil y la
existencia de dos grandes países limítrofes – Argentina y Brasil – que experimentaban
una estrategia de industrialización por sustitución de importación, permitieron, desde
los años cincuenta, el surgimiento de prácticas de corrupción relacionadas con el
comercio exterior. Stroessner toleraba estas prácticas bajo lo que se daba en denominar
‘el precio de la paz’, un mecanismo de control para obtener lealtad al régimen de parte
de empleados públicos y de las elites civiles y militares, permitiendo a los mismos
aumentar sus exiguos salarios sin afectar el presupuesto estatal. El crecimiento de las
empresas públicas, durante los últimos años del período de Stroessner, estuvo
acompañado de altos niveles de corrupción. Asimismo, las actividades relacionadas con
el comercio de contrabando, originalmente concentradas en bebidas alcohólicas,
cigarrillos y bienes electrónicos, se diversificaron en los años noventa, para incluir
vehículos robados, armamentos, así como tráfico de drogas y lavado de dinero. La
participación activa de funcionarios públicos ha sido crucial para el funcionamiento de
todas estas actividades ilícitas. Para finales de los noventa el sector público se
caracterizaba por un nivel extremadamente alto de corrupción institucionalizada, y en el
año 2003 Paraguay ocupaba el lugar 129, entre 133 países, en el Índice de Percepción de
Corrupción, de Transparencia Internacional.

La combinación de estos aspectos estructurales, mas el tamaño pequeño del Estado, la
politización y la corrupción generalizada –dió lugar a una cultura organizacional de
extrema informalidad y falta de institucionalidad que alejó a la administración pública
paraguaya de los parámetros latinoamericanos en el manejo de la cosa pública. Existe
una mínima comunicación o coordinación interministerial, operando cada ministerio
como un feudo separado, a veces en abierta competencia entre ellos. La informalidad
imperante se manifiesta, asimismo, en la ausencia de sistemas de archivos, registro de
reuniones y mecanismos mínimos de control de gastos, así como en la ausencia virtual
de análisis de políticas y planificación a mediano plazo, y de monitoreo en la
implementación de políticas.

No existe un sistema transparente de reclutamiento, y la promoción está basada
preferentemente en lealtades políticas y personales. En consecuencia, se produce una
rotación muy frecuente de personal de nivel alto y medio que ocupan cargos de
confianza, y no existe coherencia en los niveles salariales de acuerdo a la posición
ocupada. La capacitación en el trabajo es mínima y se carece de evaluaciones de
desempeño del personal.

Un aspecto llamativo del proceso de reforma del Estado en el período que siguió a la
caída de Stroessner en 1989 fue la limitada atención otorgada a este legado de
ineficiencia mayor en el sector público y de una falta de efectividad y de equidad en el
suministro de servicios públicos básicos, como también a la correspondiente necesidad
de abordar las causas fundamentales de estos problemas. La ausencia de tal debate
simplemente refleja o mide la fuerza de poderosos intereses dentro y fuera del Estado,
representados en una alianza corrupta de políticos, ejecutivos ministeriales de alto rango
y contratistas privilegiados del sector privado, funcionarios públicos relativamente
privilegiados representados por centrales sindicales cada vez más poderosas y gestores
para la extracción de rentas del Estado (rent-seeking).

En vista de la ausencia de una coalición nacional a favor del cambio en la estructura del
Estado, la agenda de las reformas fue manejada desde afuera, por parte de los
organismos financieros internacionales y de acuerdo a sus prioridades neoliberales. En
concordancia con el predominio de las líneas fundamentales del Consenso de
Washington, la presión por la reforma del Estado se incorporaba a la agenda regional de
los organismos multilaterales con la mira puesta hacia la mejora de la administración
fiscal. En base a esta preocupación dominante, la prioridad de este tipo de programa de
reforma del Estado conducido desde las instituciones multilaterales, se centraba en la
privatización de empresas públicas y en esfuerzos por alentar la participación del sector
privado en la provisión de servicios básicos. En contraste, se daba muy poca prioridad a
un área donde la reforma era urgente, la reforma del servicio civil para el suministro de
servicios sociales básicos.

Durante las administraciones gubernamentales de Wasmosy (1993-1998) y González
Macchi (1999-2003) se estructuraron agresivas iniciativas de privatización que mostraron
un completo descuido a la percepción ciudadana predominante sobre el tema. El Banco
Mundial se convirtió en el órgano líder de estas iniciativas, las cuales fracasaron de
manera rotunda en la consecución de sus objetivos.

Los intentos de reforma en los primeros años del gobierno de Duarte Frutos
La nueva administración de gobierno tenía ante sí el desafío de hacer frente a un
pronunciado desequilibrio fiscal heredado de la administración anterior. En los dos
primeros años de administración de Duarte Frutos y bajo el liderazgo del Ministro de
Hacienda Dionisio Borda, se llevaron a cabo cuatro importantes reformas dentro del
Ministerio de Hacienda que apuntaron a mejorar el equilibrio fiscal, mediante el
combate a la corrupción interna: i) mejoras en la administración tributaria; ii)
fortalecimiento del departamento legal responsable de la recolección de impuestos en
mora; iii) creación de un organismo autónomo de aduanas; y, iv) mejora en el proceso de
adquisiciones o contrataciones públicas.

El mejoramiento en la administración tributaria se ha concentrado específicamente en
frenar la incontrolada corrupción dentro del Ministerio de Hacienda. El nuevo Ministro
de Hacienda, Dionisio Borda, inició una gran campaña para ir cortando de raíz la
acentuada práctica de confabulación entre inspectores tributarios corruptos y los
contribuyentes, a través de una rotación constante de aquellos funcionarios sospechosos
de corrupción. Al mismo tiempo, decidió abolir una unidad especial de investigación
impositiva, compuesta de 130 funcionarios, en la dirección de grandes contribuyentes.
Debido a la imposibilidad legal de despedir personal público, aquellos inspectores
corruptos fueron ‘congelados’, es decir, fueron transferidos a puestos irrelevantes donde
las oportunidades de “coimas” y otras formas de extraer rentas del Estado son mínimas.
Como consecuencia de todo ello, en pocos meses, la recaudación de impuestos de la
categoría de grandes contribuyentes, aumentaba substancialmente.

El departamento legal del Ministerio de Hacienda, la Abogacía del Tesoro, 17 abogados
fiscales y 46 funcionarios auxiliares, es la institución pública responsable del monitoreo
de la recaudación tributaria y de la adopción de acciones legales en contra de empresas
con sospecha de evasión de impuestos o con mora en los pagos de impuestos. El trabajo
de la Abogacía del Tesoro se concentra en las 360 empresas consideradas mayores que
representan alrededor del 80% de la recaudación tributaria anual., de un universo de
3.000 empresas registradas. Una práctica común de los abogados empleados por esta
dependencia legal ha sido el “arreglo” con empresas, condonando la evasión tributaria a
cambio de sobornos.

El proceso de reforma se iniciaba a mediados del 2003 con una distribución más
equitativa de los trabajos legales, los cuales previamente habían sido otorgados sólo a un
grupo de abogados favorecidos. Esto tuvo un impacto importante en la moral de los
funcionarios, puesto que los abogados contratados por la Abogacía del Tesoro reciben
un incentivo salarial por cada demanda entablada, consistente en un honorario
equivalente al 10% de la deuda tributaria reclamada. Así, el monto de recaudación de
deudas tributarias en mora se elevaba de Gs. 1.642 millones en el 2002/2003 a Gs.13.143
millones en el 2003/2004.

Por décadas, la dirección de aduanas ha sido considerada como una de las dependencias
más corruptas del sector público. Ha servido de gran conducto para el drenaje de
recaudaciones impositivas hacia las facciones más poderosas dentro del Partido
Colorado. Las principales fuentes de ganancias ilícitas derivaban de la subfacturación
bruta de importaciones legales, reduciendo así los niveles de pagos tributarios de los
importadores, y de la entrada ilícita al país de rubros prohibidos como CDs falsificados
(“piratas”) y otros similares.

A inicios del 2005 se establecía una autoridad autónoma de aduanas, la Dirección
Nacional de Aduanas (DNA), de acuerdo a la sanción de un nuevo código aduanero (ley
2.422/04). Al otorgar autonomía administrativa a un nuevo liderazgo de esta repartición,
designado de fuera de las filas oficialistas, y un desconocido – hasta entonces - sistema
de reclutamiento de personal en base a méritos, la nueva legislación buscaba poner fin a
la politización y la falta de profesionalismo dentro de aduanas. La reforma está diseñada
a crear considerables beneficios fiscales, en términos de mayores recaudaciones, así
como costos de transacción menores para los importadores. Una de las prioridades más
importantes del nuevo liderazgo aduanero ha sido trabajar fuertemente para hacer que
el Paraguay deje de ser considerado el núcleo regional del contrabando, lo que ha
derivado en permanentes tensiones y fricciones con sus socios del Mercosur.

Otra de las prácticas generalizadas y endémicas de corrupción en la administración
pública del Paraguay ha sido la sobrefacturación de contratos con proveedores del
Estado. Este tipo de práctica se había convertido en el ‘cimiento’ de los negociados entre
una parte del sector privado y personeros de la fuerza política dominante que han
utilizado sus posiciones en el gobierno para beneficios personales, involucrandonse en
todo tipo e actividades ilícitas. Los “arreglos” de esta naturaleza han sido facilitados por
una completa falta de transparencia en los procesos de licitación pública y la ausencia de
un organismo del Estado encargado del control y monitoreo de las adquisiciones
públicas por parte de ministerios y empresas del Estado. Como resultado de todo ello,
los nombres en la lista de las compañías adjudicadas con grandes contratos del Estado
han variado muy poco en los últimos treinta años.

La reforma comenzó a mediados del 2003 con el establecimiento de la Dirección General
de Contrataciones Públicas (DGCP), dentro del Ministerio de Hacienda, luego de la
promulgación de la ley 2.051/03. Este nuevo órgano público de supervisión aspira a
asegurar un sistema de licitación transparente para las compras gubernamentales. Así,
por primera vez, se comenzó a transparentar todo el proceso de adquisiciones públicas
mediante la publicación, en el sitio web de la DGCP, de toda la información
concerniente a contrataciones de las 301 instituciones públicas, desde el momento de
llamado a licitación o concurso, hasta la adjudicación correspondiente a los proveedores
ganadores. La DGCP ha estimado que con las medidas adoptadas, el ahorro a obtenerse
en los procesos de compras públicas totales sería de 30% o de US$800 millones,
principalmente a partir de ahorros demostrados del 40% para suministro de
medicamentos al Ministerio de Salud y 30% para el suministro de materiales de oficina
para el gobierno central.

El nuevo gobierno también se propuso poner en marcha una profunda reforma
tributaria a cambio del apoyo de un plan emergencia financiera por parte del FMI. A
pesar de la hostilidad del PLRA, el Congreso controlado por la oposición finalmente
aprobó la nueva ley tributaria, denominada Ley de Adecuación Fiscal, en junio del 2004
gracias al apoyo del Partido Patria Querida. Esta ley introdujo el impuesto a la renta
personal para personas de altos ingresos, por primera vez en el Paraguay, así como el
impuesto a la renta agropecuaria para todos quienes posean por encima de 300 hectáreas
rurales. Ante la resistencia ofrecida por poderosos productores de soja, el Poder
Ejecutivo se vio obligado a retirar la propuesta de la introducción del IVA para rubros
agrícolas dentro de la ley. A pesar de estos contratiempos, el Ministerio de Hacienda ha
calculado que con las medidas incluídas en la nueva ley tributaria, la presión tributaria
en el Paraguay se incrementará en un monto equivalente al 1,5% del PIB.

La reforma olvidada

El programa electoral de Duarte Frutos ha singularizado la modernización de la
administración pública como el primero de sus catorce cometidos. Pero la renuencia, en
la práctica, de su administración para incorporar la reforma del personal público dentro
de su agenda política, es un claro testimonio del contínuo poder de los grupos de
interés asociados con la supervivencia del Estado predador. Estos intereses creados se
han vuelto cada vez más fuertes y poderosos durante las últimas décadas, incluyendo el
período de transición a la democracia. La ínfima minoría que gobernó al Paraguay como
un ‘feudo personal’ durante el período de Stroessner ha seguido floreciente en el
período de la democracia electoral, y continuó utilizando los recursos del Estado para el
enriquecimiento personal, a menudo mediante actividades ilícitas.
A pesar del éxito evidente obtenido a partir de las medidas adoptadas por el Ministerio
de Hacienda para reducir la corrupción y aumentar la recaudación de impuestos, aún
existe poca evidencia de cualquier cambio significativo en el desempeño del resto del
sistema de la administración pública.