Estado para el desarrollo o desarrollo para el Estado por Donald G. Richards (2005)

Viernes, 04 de Marzo 2005 - ARTÍCULOS

Publicado por el Diario ABC Color, Suplemento Económico
Edición del Domingo 07 de Mayo de 2006

Estado para el desarrollo o desarrollo para el Estado
Donald G. Richards, economista, Ph.D. por la Universidad de Connecticut y
profesor en la Indiana State University, replantea desde nuestras páginas
centrales una pregunta que, a pesar de los años, sigue sin respuesta, al menos
de una convincente. El especialista subraya que una de las mayores
limitaciones con que t ropiezan los proyectos de reforma institucional es la
falta de compromiso del Poder Judicial. Apunta igualmente que las empresas
pública s paraguayas muestran severas restricciones de funcionamiento
debido a una falta de capacidad gerencial adecuada de las mismas.

¿Es posible un Estado para el desarrollo en el Paraguay?

El Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) nos remitió este
artículo del economista Donald Richards que aborda el tema del desarrollo en el
Paraguay, centrando su atención en el rol del Estado en
ese proceso.

Las crecientes demandas campesinas de un mayor
acceso a la tierra y de seguridad legal de su
tenencia, frente a una cada vez más limitada
disponibilidad de recursos en el campo, fueron las
principales causas del crecimiento de movimientos
rurales sociales durante los años noventa.

Una de las mayores limitaciones para llevar a la práctica la reforma in stitucional
en el Paraguay es la falta de compromiso del Poder Judicial. Unas semanas
después de la promulgación de la nueva ley (Ley 1626/00), la Corte Suprema
declaró inconstitucionales varias de sus provisiones claves.
La experiencia de las empresas públicas para guayas muestra restricciones
severas de funcionamiento, dada una falta de capacidad gerencial adecuada de
las mismas. En los últimos años, un renovado ejercicio de discusiones y
evaluaciones entre cientistas económicos y sociales han puesto en revisión
conceptos sobre las condiciones necesarias y suficientes para el crecimiento
económico sostenido, para el desarrollo y para la disminución de la pobreza.
Un número importante de economistas ya no considera que el liberalismo de
mercado sea una receta única y autónoma para el avance económico y social.
Esta receta es con frecuencia identificada como el "Consenso de Washington",


una expresión acuñada por John Williamson (1993) que implica un paquete de
reformas que apuntan a la liberalización de mercados (tanto de productos como
de factores) y a la reducción de la participación del Gobierno en la asignación
de recursos de todo tipo. En su lugar ha surgido una nueva corriente de
pensamiento y una convicción generalizada sobre la necesidad de un marco
in stitucional que sirva de apoyo a mercados liberalizados y permita un
funcionamiento eficiente de los mismos.

La economía paraguaya es muy liberal, pero la búsqueda de un desempeño
económico orientado a un mayor bienestar de la ciudadanía paraguaya es
altamente improbable, a menos que ocurra una transformación sustancial de las
in stituciones políticas de la nación, sobre todo de aquellas asociada s con el
Estado.

Estado para el desarrollo vs. Estado depredador
Un Estado para el desarrollo se caracteriza por la
exis tencia de una burocracia estatal "weberiana"
cuyo funcionamiento se basa en el reclutamiento
meritocrático y selectivo del personal público, en
un contexto de coherencia corporativa. Los niveles
de remuneración son competitivos con empleos
similares en el sector privado, y el desempeño es
objeto de una evaluación anual con promociones y mejoras salariales
vinculadas a criterios de productividad.

Los miembros de tal burocracia persiguen objetivos profesionales a largo plazo,
lo que los distingue de aquellos enmarcados en el concepto estrecho de la
maximización de utilidades, preferido por la teoría económica neoclásica.
Un aspecto importante del Estado para el desarrollo tiene relación con el
concepto de "autonomía empotrada", mediante la cual el Estado conserva un
grado necesario de independencia de aquellos grupos políticos o económicos
que siempre se encuentran al acecho de una manipulación del poder estatal
para servir sus intereses particulares.

El mismo, sin embargo, no se encuentra aislado del sector privado y, en todo
caso, establece relaciones cercanas con aquellos elementos del sector privado
que representan el potencial más seguro para un desarrollo nacional industrial.
Los fundamentalistas del libre mercado han insistido, por mucho tiempo, que el
modelo apropiado de la actividad estatal es aquel denominado Estado
"minimalista", dedicado exclusivamente a la protección de los derechos de la

propiedad privada, al mantenimiento de la ley y el orden público, y al
cumplimiento de contratos voluntarios.

La ortodoxia neoliberal argumenta que los estados que intentan exceder estas
funciones crean distorsiones que terminan en una mala asignación de recursos
y que la expansión de la burocracia pública por sí misma produce "paraísos
rentistas" que los funcionarios públicos buscarán explotar, haciendo caso omiso
del bienestar social general. Así, según la perspect iva estricta neoclásica,
cualquier Estado que excede los límites del Estado mínimo, se hace predador.
Un Estado depredador puede ser caracterizado por un tipo de comportamiento
que muestre un alto in terés en la automaximización de utilidades o ganancias.
Sin embargo, un Estado genuinamente depredador es incapaz de realizar las
funciones requeridas para el crecimiento económico capitalista y para el
desarrollo.

En el Estado depredador, en lugar de la burocracia weberiana se establece un
juego de relaciones patróncliente, jerárquicamente estructurado. En la cúspide
de esta estructura se aloja un dictador depredador, o el grupo que controla y
dispensa el acceso al paraíso de rentas estatales. El objetivo principal del
dictador es el mantenimiento de su propio control sobre esta estructura y el
engrandecimiento de su propio poder.

El Estado depredador es un Estado que brinda seguridad e inversión en
in fraestructura social solamente si estas sirven para extraer rentas del Estado a
favor de sus personeros, es decir, solamente si estas act ividades se encuentran
asociadas a la búsqueda de rentas (rent-seeking). A su vez, el crédito público no
es asignado sobre la base de un apoyo a sectores potencialmente productivos,
sino dirigido a favorecer a una élite política-empresarial adscripta al Estado. La
tasa de cambio y las divisas del país son manejadas de modo similar, es decir,
con el propósito de enriquecer a un grupo privilegiado o para financiar la
importación de bienes de lujo o consumo suntuario.

El Estado depredador establece empresas públicas, pero las mismas son mal
administradas, ineficaces e incapaces de sobrevivir en un ambiente competitivo.
La función prin cipal de las empresas públicas consiste, generalmente, en
proporcionar prebendas para los partidarios del régimen político.


¿Es posible un Estado para el desarrollo en el Paraguay?

A diferencia de los países de reciente
industrialización en el sudeste asiático, NICs
(Nuevos países industrializados), que tienen una
larga tradición histórica de burocracias fuertes e
in stitucionalizadas, las experiencias coloniales y
poscoloniales del Paraguay hicieron poco o nada
para otorgar al Estado capacidades
admin istrativas similares.

Las perspectivas del surgimiento de un Estado para el desarrollo en Paraguay
en el corto y mediano plazo están cargadas de pesimismo, pues este país
afronta restricciones sustanciales que devienen de sus accidentes geográficos e
históricos.

El Paraguay es un país pequeño, mediterráneo, con recursos naturales
abundantes y con escaso capital, que ha sufrido varios shocks demográficos y
políticos desde mediados del siglo diecinueve.

Sin embargo, la herencia política e institucional de una dictadura personalista y
autoritaria de 35 años se ha convertido en una restricción aun mayor que
aquellos de orden natural, demográfico o histórico. De hecho, la dictadura de
Stroessner operó como un ejemplo casi perfecto del Estado depredador.
La dictadura de Stroessner ha sido estudiada por varios autores, por lo que no
es necesario describirla aquí en forma detallada. Sí es importante señalar que el
simple deceso político de Stroessner en 1989 no ha significado la abolición
in mediata del Estado depredador. Este siguió operando a través de la dirección
del Partido Colorado. La proyección institucional asociada con el Estado
predador bajo Stroessner jugó un papel fundamental en los noventa como
obstructor de las reformas económicas necesarias y efectivas.

Mientras los gobiernos de la transición intentaron explotar los mismos tipos de
paraísos rentistas, disfrutados durante mucho tiempo por el dictador y sus
partidarios, también era claro que las circunstancias polít icas y económica s
habían ca mbiado considerablemente, condiciones que hacían más difícil
sostener un comportamiento igual a la dictadura. Los jugosos contratos de la
construcción relacionados a las hidroeléctricas binacionales de Itaipú y Yacyretá
ya eran historia. La expansión de ricas tierras agrícolas en el Este del país era un

proceso terminado. La continua ineficiencia de las empresas públicas
exacerbaba crecientes desequilibrios fiscales precisamente cuando el Estado se
encontraba ante demandas crecientes para la solución de problemas inherentes
a una economíadebilitada y con desempleo en alza.

Las presiones también provenían de fuentes externas. Con el fin de la guerra
fría, Estados Unidos no tenía necesidad de contar con aliados autoritarios
anticomunistas, en particular los que eran cómplices del narcotráfico
internacional.

Los vecinos de Paraguay en el Cono Sur también luchaban dentro de sus
propias transiciones polít icas y económica s y no estaban dispuestos a soportar
una fuente de inestabilidad externa dentro del proyecto de un mercado común
que se lanzaba a comienzos de los noventa. Finalmente, los acreedores externos
in sistían en que el Paraguay ingresara a un proceso de reforma económica y de
reestructuración como condición para la continuidad del apoyo financiero.
Considerando la dificultad para atraer flujos externos o locales de inversión
privada al Paraguay, las presiones externas citadas se convertían en elementos

claves para la reforma.

La capacidad estatal como restricción

En contraste con el modelo de Weber, en el Paraguay, los funcionarios de
gobierno son personas designadas casi invariablemente según su lealtad y su
activismo en la política del partido gobernante. Las oficinas gubernamentales
enfrentan el serio problema de la carencia de expertos, desde el momento en
que los niveles de remuneración, el ambiente de trabajo y las oportunidades de
avanzar en la carrera pública están lejos de competir con el sector privado.
Varias fueron las tentativas a partir de mediados de los noventa de reformar la
ley que regía el ineficiente servicio civil del Paraguay. Los progresos fueron
escasos hasta diciembre de 2000, cuando el Senado finalmente sanciona la Ley
1626 que instauraba, al menos "de jure", un servicio civil del t ipo weberiano. La
ley ha previsto un proceso de selección del personal público basado en el
mérito, un sistema transparente para la promoción, un período de prueba de
seis meses para empleados nuevos, concesión de empleo permanente luego de
un tiempo mínimo de dos años de servicio, evaluaciones periódicas del
personal sujeto a despido, y un aumento de 30 a 40 horas de trabajo semanal.
No obstante estos cambios en la ley, aún no existen pruebas fehacientes de su
efectividad. Una de las mayores limitaciones para llevar a la práctica esta
reforma institucional es la falta de compromiso del Poder Judicial.

Unas semanas después de la promulgación de la nueva ley, la Corte Suprema
declaró inconstitucionales varias de sus provisiones claves, incluso aquellas
relacionadas con el reclutamiento, la selección, la permanencia, y las
condiciones de trabajo del personal público. Mientras el empleo público es una
fuente importante de un sistema de patronazgo que ayuda a la clase política
electoralmente, muchos funcionarios realizan actividades laborales paralelas
múltiples para complementar sus salarios públicos.

Los cargos del sector público son a menudo percibidos como posiciones para
vender o comprar el acceso o la influen cia, antes que como vocaciones de
carreras profesionales que sirvan a un objetivo fielmente público. El aparato
jurídico es, asimismo, un instrumento muy político y técnicamente limitado
para la promoción del crecimiento económico y el desarrollo.

Hasta mediados de los noventa, los miembros de la Corte Suprema de Justicia
eran designados directamente por el Presiden te de la República. Aunque el
Partido Colorado ya no domina el proceso de selección como lo hacía antes de
1989, los nombramientos aún tienen una alta carga política.

El sistema judicial ha sido especialmente débil en la defensa de derechos de la
propiedad intelectual (DPIs). El comercio de bienes falsificados es desenfrenado
y los procedimientos legales que dan lugar al cumplimiento, según estándares
internacionales, son costosos, lentos, y en gran parte ineficaces. La falta de
protección a la propiedad constriñe igualmente la radicación del capital privado
en el país. Esto es tan evidente como la falta de protección estatal a la propiedad
rural. En un país en que la agricultura constituye todavía uno de los pilares
fundamentales de su economía productiva, la definición y la seguridad de la
tenencia de la tierra parecerían ser una condición mínima para promover el
crecimiento económico.

De la misma manera, en un país como el Paraguay donde la mayoría de la
población rural está conformada por familias pobres, y muy débiles para
demandar posesión legal de la tierra, la seguridad para responder a la demanda
de este factor, debería ser un mecanismo clave para luchar contra el desempleo
y reducir la pobreza. Finalmente, la experiencia de las empresas públicas
paraguayas muestra restricciones severas de funcionamiento, dada una falta de
capacidad gerencial adecuada de las mismas. La privatización parecería ser una
obvia solución para su mejoramiento, como también para reducir la presión
sobre el presupuesto estatal. Sin embargo, en ausencia de instituciones
reguladoras capaces de supervisar la transición de las empresas públicas al
sector privado, no existe seguridad alguna que el bienestar general sea el
beneficiado con este proceso.

Los enigmas de la reforma en Paraguay
El Paraguay enfrenta una paradoja o enigma en su proceso de reforma. Una
acertada reforma económica que conduce al crecimiento y la disminución de la
pobreza no pasa por la reducción, n i mucho menos por la eliminación del
Estado, sino más bien, por un nuevo tipo de Estado: un Estado desarrollista-
capitalista. Pero, la aparición de este tipo de Estado requiere derrotar la
herencia histórica de un Estado esencialmente precapitalista predador.
Entonces, ¿cómo puede ocurrir tal derrota cuando que la reforma estatal
requiere una acción estatal? Es decir, ¿cómo puede esperarse que el Estado se
reforme a sí mismo, particularmente cuando todavía son fuertes las tendencias
predadoras del mismo Estado? Resulta claro que, si no se espera que el ímpetu
de la reforma provenga desde dentro del mismo Estado, entonces este ímpetu
debe llegar de fuentes externas.

Existen varios actores externos que siguen muy de cerca y con mucho interés el
proceso de reforma política en el Paraguay. Los vecinos y principales socios del
Paraguay en el Cono Sur, el Brasil y la Argentina, se esfuerzan, en particular,
para evitar que el Paraguay se vuelva una fuente de inestabilidad política en la
región y tienen un fuerte interés en contener el flujo del comercio de
contrabando a lo largo de sus fronteras.

El comercio triangular representa una pérdida de ingresos fiscales para los
estados más grandes, así como una pérdida de control del Estado en el sentido
más amplio. El restablecimiento de un funcionamiento normal de las fronteras
requerirá la eliminación de aquellos elementos que, en forma persistente, son
parte de las características depredadoras del Estado paraguayo.

Pero, si bien es indudable que Brasil y Argentina se beneficiarían directa e
indirectamente de un fuerte crecimiento económico en Paraguay, no parece
suficientemente claro que estos países vecinos tengan mayor interés en la
concreción de un Estado para el desarrollo en el Paraguay. Una política
industrial alentada por el Estado en el Paraguay sería bien acogida en
Argentina y Brasil únicamente si la misma se convierte en complementaria
antes que en competitiva de los procesos industriales de estos últimos países.
Sociedad civil y capital social

La sociedad civil es el otro gran actor externo que, en principio, puede actuar
como un catalizador para la transformación del Estado. Sin embargo, en el
Paraguay la sociedad civil se ha contaminado de in stintos y comportamientos
depredadores.

En una sociedad donde el éxito se mide sis temáticamente, a nivel oficial, a
través del patronazgo, el personalismo y las actividades orientadas a extraer
rentas del Estado, aumentan las probabilidades de que tal comportamiento sea
reproducido dentro de las instituciones de la sociedad civil. Por lo general, la
sociedad, como un todo, se define por la falta de lo que algunos cien tíficos
socia les han denominado recientemente como el capital social.

La debilidad de la sociedad civil y el hecho de que en el Estado paraguayo, e
in cluso en los partidos políticos, siguen vigentes las prácticas predadoras,
introducen un enigma adicional a la reforma en el Paraguay. ¿Cómo deben
actuar las instituciones y organizaciones de la sociedad civil en su función de
catalizadoras de la reforma del Estado, teniendo enfrente a un Estado
depredador que sigue obstruyendo la acumulación del capital social, condición
básica para una sociedad civil fuerte?

Hasta cierto punto, la crisis política y económica ofrece la respuesta a esta
pregunta. Cuando el Estado depredador ya no puede funcionar efectivamente,
la puerta está abierta al desarrollo autónomo de las instituciones de la sociedad
civil. Cuando se agotan las rentas del Estado, se debilita la capacidad del Estado
de cooptar y/o reprimir a sus opositores. Al mismo tiempo, la sociedad civil
experimenta un crecimiento natural junto con la población. La educación y la
difusión de tecnologías de comunicaciones in ternacionales sirven, asimismo,
para eliminar el sentido de aislamiento que experimentan grupos de oposición
y organizaciones que operan bajo los intereses del Estado depredador.
Como ya se ha observado, la crisis económica desempeñó un papel importante
en la transición política iniciada en 1989 en el Paraguay. Las mismas fuerzas de
esta crisis estimularon el surgimiento y fortalecimiento de una variedad de
movimientos sociales que hicieron escuchar voces acalladas durante la
dictadura.

Por ejemplo, las crecientes demandas campesinas de un mayor acceso a la tierra
y de seguridad legal de su tenencia, frente a una cada vez más limitada
disponibilidad de recursos en el campo, fueron las principales causas del
crecimiento de movimientos rurales sociales durante los años noventa.
Antes de considerar seriamente la posibilidad de un Estado para el desarrollo
en el Paraguay, el trabajo que se impone es erosionar y minar las bases del
Estado depredador, eliminando aquellas políticas e instituciones responsables
de la creación de los paraísos rentistas del Estado depredador. Caminar hacia la
construcción de un Estado para el desarrollo y lograr el desarrollo económico
requieren la aparición de un componente interno que apoye la transformación

industrial, lo que ocurrirá solo cuando los hábitos característicos del
pensamiento del Estado depredador sean abandonados. Para llevarlo a cabo, se
deberá recoger apoyo de todas las fuentes, externas e internas, para el
desarrollo de instituciones de la sociedad civil que sean independientes y no
estén contaminadas por la tradición política nacional del patrimonialismo y el
clientelismo.
Resumen del capítulo publicado en el libro Estado, Economía y Sociedad
(2005), editado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya
(CADEP) con el auspicio de International Development Research Center
(IDRC) de Canadá.
Por Donald G. Richards, Economista, Ph.D. por la Universidad de Connecticut y
profesor en la Indiana State University. Ha publicado en varias revistas especializadas
sobre la economía paraguaya, desde 1981.